L'invasion de l'Ukraine par la Russie, en février 2022, a eu pour effet de relancer le processus d'élargissement de l'Union européenne (UE). Jusque-là moribond, il est devenu un enjeu géopolitique. Le Monténégro et l'Albanie pourraient rejoindre l'Union d'ici 2030. La file d'attente, qui comprenait déjà la Macédoine du Nord, la Serbie et la Turquie, s'est allongée de plusieurs candidats. La Bosnie-Herzégovine et, surtout, la Géorgie, le sont davantage sur le papier que dans les faits. Mais la Moldavie et l'Ukraine ont, elles, entamé les négociations et pourraient remplir les conditions d'adhésion durant la prochaine décennie, ou la suivante.

Si les pays candidats ont une longue liste de devoirs à accomplir avant de pouvoir pousser la porte d'entrée, la Commission veut faciliter leur adhésion graduelle, tout en amenant l'Union à se préparer et s'adapter en vue d'un avenir qui la verra compter une trentaine de membres.

La Commission a présenté ce mardi une communication dans ce sens, intitulée "Préparation à Union plus large", notamment en adaptant son processus décisionnel. En la matière, l'exécutif européen fait du neuf avec de l'ancien : puisque la réforme des traités est difficilement envisageable, elle propose, une nouvelle fois, d'utiliser les clauses passerelles prévues dans le traité de Lisbonne, pour passer du vote à l'unanimité (parfois paralysante) au vote à la majorité qualifiée dans plusieurs domaines, dont les sanctions internationales, la lutte contre la fraude fiscale, la fiscalité de l'énergie. De plus, la Commission envisage de revoir la façon dont le mécanisme de coopération renforcée, qui permet à un nombre d'États membres (au moins neuf) d'avancer sans devoir attendre les autres, peut permettre de contourner des blocages.

L'élargissement de l'Union européenne, un défi de taille

Des clauses de sauvegarde

Mais si l'élargissement est présenté comme un impératif géopolitique, il reste un sujet politique sensible dans les États membres et sources d'inquiétudes, parfois justifiées, qui freinent le processus. Ainsi, le comportement de la Hongrie "illibérale" de l'ère Orban (2010-2026) et de la Pologne dirigée par le parti national conservateur Droit et Justice (2015-2023), deux États membres ayant rejoint l'UE lors du big bang de 2004, a été une contre-publicité contre la politique d'élargissement. Aussi la Commission propose de dresser des "clauses de sauvegarde" qui permettraient de réagir rapidement si un nouvel État membre bafouait les valeurs européennes ou piétinerait la règle de coopération loyale et sincère qui prévaut entre pays de l'Union. L'État membre fautif pourrait, dans les cas les plus graves, être privés de financements européens ou perdre temporairement son droit de vote au Conseil. Cette clause serait activable pendant une période de quinze années suivant l'adhésion.

Comment l'Union a laissé la Hongrie devenir "illibérale"

Par ailleurs, ayant entendu les préoccupations de certains pays membres, la Commission prévoit également des clauses de sauvegarde sectorielles pour éviter les perturbations du marché intérieur, entre autres, que pourrait provoquer l'élargissement. Ainsi, pour éteindre les inquiétudes que suscite la possible entrée du géant agricole qu'est l'Ukraine, la Commission propose "de mettre en place des dispositions particulières, qui limiteraient le soutien financier et l'accès au marché (unique) pour certains produits agricoles ukrainiens", a avancé la commissaire européenne à l'Élargissement Marta Kos.

Intégration graduelle

Insistant sur le fait que le processus d'adhésion reste basé sur le mérite, l'exécutif européen entend néanmoins faciliter la vie des pays candidats qui manifestent leur impatience face à une progression qu'ils jugent trop lente et semée d'embûches. La Commission propose que les décisions des États membres par rapport des étapes du processus d'adhésion, comme l'ouverture de chapitres de négociations, puissent être prises à la majorité qualifiée – pour éviter qu'elle ne soit otage du refus d'une seule capitale, pour des raisons pas toujours liées aux négociations proprement dites - la Macédoine du Nord pâtit ainsi d'une dispute bilatérale avec la Bulgarie.

Il est aussi question de développer le concept d'intégration graduelle, afin de rendre le rapprochement tangible pour les autorités et les populations des pays candidats. C'est déjà le cas notamment pour la suppression des frais d'itinérance, l'intégration du Monténégro au système de paiement européen Sepa, ou la connexion des réseaux énergétiques moldaves et ukrainiens. La Commission dit vouloir "systématiser et approfondir" cette intégration graduelle. Les candidats pourraient ainsi, s'ils remplissent les conditions, participer à certains programmes européens, comme Erasmus, ou prendre part à certaines politiques européennes. Marta Kos cite "le domaine des matériaux critiques ou de l'énergie, qui sont par ailleurs stratégiques pour l'UE."

Le chemin, long et incertain, vers l'adhésion à l'Union européenne est à nouveau ouvert pour l'Ukraine

Le travail de la Commission doit lancer le débat au Parlement européen et entre les États membres. Il nourrira notamment les discussions des chefs d'État et de gouvernement des Vingt-sept lors du sommet européen de la semaine prochaine.

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